2016年2月20日，一段在光伏圈内快速流转的视频让人瞠目结舌。视频中的字幕显示：安徽阜南县王化镇政府强购农民耕地建设光伏项目……而在2月19日，安徽阜南县政府官方微信中所发布的《王化镇一网民编造虚假信息扰乱公共秩序——阜南县人民政府召开新闻发布会通报相关情况》则证明了视频所拍摄内容确实与安徽阜南县有关。虽然，视频拍摄内容本身及下方文字内容的真实性还需要进一步核实，但经SOLARZOOM与涉及此事的光伏企业初步沟通，可以基本确认的事实是：（1）此项目确实存在，确实是该企业的项目，而且是“光伏扶贫项目”，（2）土地还没有拿到，该企业与地方政府的协议中没有指定项目坐标，（3）冲突确实存在，冲突主体主要是当地政府和农民。

光伏行业的发展离不开全社会的支持，光伏行业发展的目的更是为了全社会。而在这距离中国全面小康社会建成仅五年时间的文明时代，在这全民一心共打“老虎苍蝇”的清明政治下，居然还有如此令人痛心的事件在发生，实在值得我们警醒和反思。我们要问的是，地方政府为何要征地？地方政府为何有如此大的动力去“强征”？光伏行业与地方政府的合作中到底是哪里出了问题？光伏行业到底该以怎样的方式、怎样的速度去发展？

【为何要强征土地】

地方政府为何要为光伏而征地？SOLARZOOM新能源智库认为，地方政府为光伏项目强征土地的表面原因是：通过土地性质的变更支持光伏电站建设，由此实现地方政府的经济及社会利益。但本质原因在于：2004年来习惯了“土地财政”的地方政府面临2013年以来房地产企业拿地及新开工意愿的下滑及“土地财政”收入的下滑，需要寻找新的收入来源，而光伏电站的发展恰好迎合了这个需要。虽然从单价及总金额的角度，光伏电站对地方财政的影响远低于房地产，但对于以相对低价的工业用地的转让为主的乡镇一级政府而言，光伏却是绝对的“香饽饽”。根据SOLARZOOM新能源智库的测算，如果假设：（1）中东部土地稀缺省份每年新增7GW“地面电站+地面分布式”光伏装机（相对于2015年水平），（2）每平米土地安装80W光伏装机，（3）光伏用地均采用一次性购买土地使用权的方式，则上述光伏电站每年所需要的土地供应为0.88亿平米，约占2015年全国100大中城市工业用地总供应面积的31%。因此，光伏电站可以在相当程度上弥补四五线乡镇政府近年来在“土地财政”上所遭遇的下滑。

地方政府为何又有如此强的动力去征地呢？原因非常简单：首先，是土地价格的一二级市场价差；其次，存在一定可能的是，利益的绑定不仅在政府层面还到了其他层面。先讨论一二级土地价差。从全国100大中城市工业用地平均价格来看，地方政府一次性出让50年使用权的二级市场土地价格为300元/平米，相当于20万元/亩（注：根据WIND数据，安徽省的均价与全国基本相当）。而从安徽阜南县的视频中可以看出，从农民手中收购土地的一级市场价格仅为3.82万元/亩（如租用则是700元/亩）。虽然，目前我们还没有获得安徽阜南县二级市场“市场化”土地价格的准确数据及其给予光伏企业的价格，但一二级土地市场价格之间的巨大价差是毋庸置疑的。而至于利益绑定问题，政府公开层面上，我们可以看到是：不少地方政府要求光伏企业以产业投资“换取”项目备案，并在地方政府文件中公开支持本地企业。这说明什么？部分地方政府官员在思维模式上已经与商人无异——光伏企业通过在当地投资产业为政府贡献GDP、就业和税收，而地方政府通过给予光伏企业项目备案以帮助其获得巨大的产业投资及资本运作利益。那再往下一步呢？

那么，光伏行业与地方政府的合作中到底是哪里出了问题？SOLARZOOM新能源智库认为，问题出在了超额利润上！我们知道，资源的稀缺性可以变现为超额利润，在土地上体现为绝对地租和级差地租。土地对于光伏地面电站而言是必备且较难获得的生产要素，光伏电站的超额利润自然会体现为土地的租金。而根据目前的政策，大多数地方发改委在发放项目备案时不采用招标形式，则自然会出现“寻租”现象。经SOLARZOOM新能源智库测算，光伏电站的投资回报率（地面电站无杠杆IRR约有8-10%，各地不同，杠杆后可以达到约15%左右）显着高于社会平均回报率。因此，上面这些现象的出现就非常符合经济性原理了。

【光伏行业该如何发展】

至于“光伏行业到底该以怎样的方式、怎样的速度去发展”这个大命题，SOLARZOOM新能源智库认为：光伏行业应该以有利于每一个中国普通民众根本利益的方式发展，以市场化的方式发展，并由市场来决定发展速度，而无论是发改委、能源局还是地方政府均应避免在违背客观经济学规律的情况下“拔苗助长”！我们设想一下，如果地方政府以二级市场价格“公平”的购买村民的土地，或者以同等级耕地置换的方式来处理问题，怎么可能出现政府与村民的冲突？村民完全可以重新获得耕地，从而其基本的生存权利将得以保障。同样，如果以市场化而非行政审批的方式来分配项目备案，又怎么可能出现政府官员征地动机过强的情形呢？那么，要想推进光伏行业的市场化发展，应该从哪些方向入手呢？SOLARZOOM新能源智库建议，政策当局应停止以给予行业“过多”超额利润的方式来支持光伏发展。虽然，各国政府在支持光伏发展的初期都通过给予行业“较多”超额利润的方式来支持能源结构的转型，但在目前的中国，超额利润已经不是“较多”，而是“过多”，从而导致了行业开始出现严重的问题。在西部，由于“过多”超额利润的诱惑，光伏运营商一哄而上，最终在当地负荷无力消纳、电网调度以电网安全为第一要务、特高压建设缓慢的共同作用下导致了严重的限电。在东部，由于“过多”超额利润的诱惑，安徽阜南县的悲剧正在以撕心裂肺的方式上演。

那么，怎样才能停止给予行业“过多”的超额利润呢？一方面，光伏补贴应随着行业成本的下降而不断下降（2016年地面电站标杆电价已经下调），另一方面，考虑各项目辐照资源的差异、与电网接入点距离的差异及建设成本的差异，可通过“项目备案招标+土地转让租赁价格市场化”的方式来市场化的解决这个问题。我们知道，在2004年前的房地产行业，土地是可以协议转让的，但其中的弊病非常明显，由此在国土资源部等多部委联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（“71号文”）中要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。这就是当年房地产行业着名的“8·31大限”。而现在，光伏行业所暴露出的乱象与当年的房地产行业没有太多差异，自然可以借鉴当时的做法。或许有人要说，光伏行业若真出台项目备案招标政策，并通过市场化方式获取土地，光伏企业岂不要完蛋？SOLARZOOM新能源智库认为，市场化改革只会长期推动行业进步，不会抑制行业发展。

首先，我们先测算市场化方式获取土地对光伏企业的影响：假设一个东部在没有任何土地成本的情况下的无杠杆IRR为9.2%，那么在6元/平米/年的土地租赁价格（对应于300元/平米的全国平均工业用地转让价格）下，每W的增量成本为0.075元/年，由此调整模型后发现，无杠杆IRR仍然有8.0%，杠杆后IRR更是显着超过10%及当前的社会平均利润率。而“8.0%的无杠杆IRR”恰好是国家给予各类垄断性项目的指导收益率，不会阻碍光伏行业发展。此外，对于东部地区的光伏项目而言，土地成本本身就是存在的，因此，市场化的土地获取方式对IRR的实际影响并没有我们测算的那么大。

其次，我们再来分析项目备案招标对光伏企业的影响。众所周知，光伏行业的“路条”价值在0.40-0.50元/W，最高天价“路条”为天合2014年在云南所拍得的0.90元/W。若以极端的0.90元/W情形为例，扣除正常的备案获取成本（0.10元/W）后，差额为0.80元/W，若继续以上述项目参数为例，则将无杠杆IRR从9.2%降低至8.0%。因此，也不会对光伏行业产生致命性的打击。此外，对于大多数采用“收购”方式获得项目的企业而言，路条成本原本就存在的（影响远没有我们测算的那么大），或许没有招标情形下这么高。但采用招标方式，本质是使“灰色成本”透明化，将地方政府官员、路条开发商、光伏运营商内部人员的不当利益抹平，帮助行业更健康发展。

因此，通过上述测算，我们可以发现，推动光伏行业“市场化改革”，并不会显着降低光伏企业投资回报率。但是，光伏行业“市场化改革”的好处却非常明显：

（1）光伏行业通过透明化的方式获得土地，并以市场化价格补偿村民，可以减少寻租及腐败，减少社会矛盾，从而有利于社会进步与和谐。

（2）提升地方政府财政收入，促进地方经济发展。

（3）光伏运营商中资金成本高、系统成本高的劣势企业将逐步被淘汰，行业集中度有望得到进一步的提升。

（4）由于光伏运营商的平均IRR降低，会倒逼光伏中游制造商的成本降低，从而推动行业快速技术进步，使得“平价上网”在中国和全球都能更早实现，从而推动新一轮的光伏大周期更早出现。

由上所述，SOLARZOOM强烈建议发改委及能源局能认真考虑我们的“市场化改革”建议，推动光伏行业真正健康的发展！不再让因光伏行业发展而转移居住场所的任何一个普通民众的合理经济利益及生存权利受损！