导读

2月9日，美国最高法院以5票赞成4票反对的微弱优势通过了暂缓实行清洁电力计划（Clean Power Plan，CPP）的裁定。然而2月13日，最高法院9名大法官中“保守派”的代表人物Antonin Gregory Scalia的突然逝世无疑是向本就不平静的美国政坛投了一枚重型炸弹。虽然奥巴马是否有能力说服强硬的共和党人并在规定时间内选出Scalia的接班人依然是个谜，但Scalia的去世让CPP、移民法案等法律性文件的最终判决有了新的可能性。试想如果新任大法官是位“自由派”，CPP会否赢得4:5的大法官投票“逆袭”成功呢？

当地时间 2月13日晚间，美国最高法院在职期间最长的大法官 Antonin Gregory Scalia逝世，享年79 岁。Antonin Scalia 于1986 年成为第一名被任命为最高法院大法官的意大利裔美国人，并被视为最高法院9名大法官中“保守派”的代表人物。关于这位传奇大法官的身世大家可以自行维基百科，今天能豆君想谈的是Scalia大法官的去世会对目前处于“Stay”状态的美国清洁电力计划（CPP）带来什么影响。

实话实说，最高法院和美国环保署（ Environmental Protection Agency，EPA）的关系并非一直充满火药味。实际上自2007年以来，最高法院已经三次重申治理温室气体排放是 EPA的基本义务并对EPA温室气体排放监管持支持态度。Scalia甚至在某次裁定中称：“EPA差不多得到了所有他们希望得到的。”

但似乎从2015年开始，最高法院就不给环保署和奥巴马政府什么好脸色了： 2015年6 月，由Antonin Scalia率领的最高法院就以同样 5:4的投票结果推翻了环保部针对燃煤电厂产生的汞污染的法规。 Antonin Scalia认为，该法律将迫使燃煤或燃油电厂每年多支出 96亿美元的成本却只获得400万至 600万美元的总体效益。Scalia甚至称：“花费数十亿美元来换取少的可怜的健康和环境效益，连理智都谈不上，更不要说是否适当了。 ”而这次判决也被认为是奥巴马政府在环境问题上的失败（注： 2011年12 月16日，美国环保署签署了一项电厂减排有毒空气污染物的法令。根据新标准，自 2016年起，发电厂必须采用目前广泛使用并得到认证的污染控制技术，大幅度削减可吸入颗粒物、汞等有毒物质的排放。 ）资料显示，在本次针对 CPP的裁定中，Scalia和另外四位法官对 CPP和当局同样不买账。

然而，这样的局面可能将随着 Scalia的去世而有所变化。所谓“意识形态斗争永记心间”，最高法院的内部也无时无刻不上演着意识形态的宫斗大戏。 Scalia的去世带来的直接影响是大法官投票的势力格局从之前的“ 5:4保守派占优”的局面转为 4:4的僵局。而按照目前最高法院的规定， 4:4的投票结果将导致相关法案维持下级法院的判决不变。因此 Scalia的去世带来的大法官席位空缺为奥巴马政府悬而未决的几大政策法案带来了新的可能性，这其中包括堕胎权问题，移民问题，当然也有 CPP的问题（巧的是这几项法案都原定于今年 6月份进入上诉法庭流程）。美国《大西洋月刊》认为，无论奥巴马是否会在短期内任命 Scalia的接班人，这一空缺席位对总统竞选和控制参议院来说都是头等大事，任命之战或将重塑秋季总统竞选的局面。

CPP为何命运多舛？不仅是能源问题，更在各方博弈

2015年8月3日，奥巴马政府宣布推行号称“史上最严”环境能源政策——清洁能源计划后，针对清洁能源政策的讨论就一直没有停止。

同年11月18日，美国众议院能源和商务委员会以28票赞成，21票反对的结果通过众议员Whitfield提出的两项决议，反对奥巴马政府提出的CPP，要求销环保署对于现有电站和新建电站的排放限制。

反对CPP法案的不只是部分州政府，还有能源企业及多种团体。反对人士提出了多条观点试图说明EPA推行的CPP超越了《清洁空气法》（Clean Air Act）给与它的权限。

但问题就在于，20多年前，美国国会曾通过了两项清洁空气法修正案，其中一项修正案可以作为EPA越权的法律依据，而另一部则不可以。由于英美法“遵循先例”的原则，CPP就像是美国法律体系中的“薛定谔的猫”，这只猫可以存在也可以不存在。所以美国清洁能源计划从某些角度来说是合法的，但从另一个角度来说也可以不合法的。

《清洁空气法》中通过以下三项规定来治理电力计划中的污染物排放。第一，要求制定六项法律层面上的污染物排放标准；第二将200余中污染物列为“极具威胁的空气污染物”和“存在威胁的空气污染物”；第三，在前两项规定之外的“任何空气污染物”，这也正是 EPA推行清洁能源计划的法律依据。

同时，必须明确的是， EPA有权力且有义务进行温室气体治理。如果未来的美国总统不能在温室气体减排上取得有效成果，他也将受到来自联邦法院的质疑。例如布什政府就曾因治理温室气体不力而受到州政府和环境保护团体的起诉。根据《清洁空气法》，EPA有权在联邦层面实施减排计划，以确保各州可以实现 CPP规定的减排目标。尽管很多州政府都曾对 CPP提出反对，但是更多的州已经接受或准备接受 CPP的减排要求了。

目前哪些州在反对？

反对派：德克萨斯州、肯塔基州和威斯康辛州明确拒绝执行 CPP的相关政策。

中立摇摆派：蒙大拿州和亚利桑那州等。CPP被暂缓后，蒙大拿州州长 Steve Bullock立即取消了本月底关于CPP的咨询委员会会议，并称“我们将用自己的方式解决气候变化问题。”

支持派：17个州外加哥伦比亚特区明确表态支持 CPP实施。

美国空气洁净机构协会（ NACAA ）常务理事William Becker表示：“虽然我相信 CPP将顺利实施，但假使CPP失败了，许多地方政府和当地社群会利用当地的司法体系打造自己的清洁能源方案，这些方案看起来可能和 CPP的战略略有不同，但是会建立在CPP的相关成功经验上。”

与此同时还有专家认为如果CPP被否决，不仅会影响到美国温室气体排放的问题，也将改变监管机构间的权力平衡，联邦政府的权力将受到进一步挑战。

美国《波士顿环球报》认为，本次暂缓实施 CPP的判决结果也许更多的是表达最高法院对“联邦政府越界问题”的不满，而不是单纯的减排问题。更有外媒分析称，CPP所面临的挑战不在气候变化治理，也不在合法性，而在于这是一个以缩小总统权力、限制联邦政府机构权限为目的的多方博弈。

去年十一月，在联邦主义者协会（the Federalist Society）的年度会议表现出了限制有关机构行为的倾向（联邦主义者协会是一个保守的法律组织，其成员包括几个现任参议员和三位最高法院大法官。）换句话说，对CPP的质疑不仅会影响到这一项政府计划，如果这种质疑和挑战在最高法院成为主流观点，它在未来可能给联邦机构的行为带来更加严格的限制。

对部分煤电企业来说，无论CPP未来如何，适应能源转型已成必然

在CPP搁置的背后，传统能源企业一定会偷着乐么？实际上，CPP暂缓对煤电行业的影响也许并没有想象中大。《华尔街日报》就认为，虽然最高法院做出了裁定，但实际上对受CPP直接影响的发电企业来说，这样的裁决影响甚微。在法院决定下达48个小时内，美国主要的发电企业对裁定不以为然。这些企业的相关负责人表示，能源领域从以燃煤为主的能源结构调整到以更清洁和廉价的能源为主的趋势已成定局。也就是说，许多当局政府做下的气候减排承诺都将会被满足，无论法庭的裁决如何。全美最大的发电产业协会爱迪生电气协会（ Edison Electric Institute）主席Tom Kuhn就表示：“发电企业都在加大清洁能源利用的投资并更注重能效。”此外，杜克能源公司也在不久前表示希望北卡罗来纳州对 CPP采取更欢迎的态度，杜克能源目前在和美国环保部和州内的利益相关方共同协作，寻找一套可行的碳减排方案。

此外，由于清洁能源计划给出的过渡时间较短，多数公共事业集团已经决定尽快开始转型，而不再等待 CPP计划的最终命运。密歇根州将在 2017年前关停9 个燃煤电厂，未来5年内，将有25台燃煤机组退役。密歇根州最大的公共事业集团表示如果 CPP能够最终通过，他们将处于有利地位。

所以这样看来，CPP的意义是否被夸大了？此前《政治家》的记者 Michael Grunwald就曾引用美国环保部的相关数据表明：从 2005年到2014 煤电厂退出历史舞台的速度甚至超过了人们预测的煤电在2015到2030 年期间的衰退速度。因此，他认为，是否实施 CPP 煤电厂的减少速度和天然气、核电、新能源的发展速度没有任何影响。

实际上，根据美国环保部的预测，如果 CPP顺利实施，到2030年煤电厂比重将比未实施 CPP降低22% 左右，相较“自由放任”下的电力行业转型减排 3.38亿吨的温室气体。此外，虽然目前天然气价格处于低位，但如果没有 CPP的保障，燃气价格一旦上升则将为煤电再次提供发展的机会。

而对于美国的新能源公司来说， CPP暂缓执行在短期内不会带来较大压力，毕竟针对光伏的联邦税收优惠（ ITC）和针对风电的生产税收优惠 (PTC)在未来5-7 年（即2021-2023年）继续刺激新能源行业的发展。而 CPP的正式生效时间是在2022年左右，且越早加入新能源投资和能效的州可以享有更多优惠政策。也就是说， CPP是ITC和PTC后承上启下的重要支持政策。

除了在能源行业上的影响，根据环保机构预测，清洁能源计划在短期内可以避免成千上万的早产儿死亡，并可以在十年后大量减少气喘类疾病的发生。长期来看，清洁能源计划可以减少因气候变暖、海平面上升等问题带来的世界性难民危机。气候变化给人类带来的潜在威胁将是人们难以想象的。

支持CPP的美国民众进行游行活动

美国清洁电力计划五大核心要点

CPP是什么

清洁能源计划将会减少来自发电厂的碳排放。同时，该计划将保障能源供给的可靠性和价格可接受性；

这是美国第一次出台全国性减排措施；

化石能源仍会是美国能源未来重要的一部分，CPP只是想使化石能源发电变得更加清洁(clean)，更加高效(efficient)，于此同时扩大清洁能源的使用。

为什么要有CPP

2014年是有史以来美国最热的一年。

有记录以来最热的15个年份，有14个年份出现在本世纪前15年。

世界顶尖科学家们通过长期大量的数据分析，告诉我们：人类活动正导致气候变暖。

火电厂是美国目前最大的单一碳排放来源，占全美二氧化碳排放量的31%。

CPP的好处

到2030年CPP完成，美国能源业的碳排放将减少32%（2005年基准）；

二氧化硫排放减少90%（2005基准）；

氮氧化物排放减少72%（2005基准）；

带来260至450亿美元的纯经济利益；

显着改善公众健康。

CPP实施安排

CPP将会遵从当年Clean Air Act的操作办法：建立环保署与各州的合作关系，由EPA设定各州的总体减排目标，由各州灵活选择方法来实现各自目标。

环保署将设定中期（interim）和最终(final)二氧化碳排放表现率(emission performance rate)。该表现率分为化石能源燃烧发电（指燃烧煤和石油）和天然气燃烧发电两类。

中期目标须在2022年至2029年间实现；最终目标须在2030年内实现；

将建立碳排放交易机制；

CPP实施办法

提高当前燃煤火电厂的热效率，减少每单位发电量的碳排放；

提高现有天然气发电设施的清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的火电厂发电；

提高以风电和光伏为代表的零排放清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的火电厂发电。